Федерализм и многоуровневое управление

Федерализм и многоуровневое управление

Федерализм и многоуровневое управление Как распределяется власть между уровнями управления? Почему одни страны — федерации, другие — унитарные государства? Какой уровень власти должен отвечать за какие функции? Эти вопросы находятся на пересечении политической науки и экономики. Формы территориальной организации власти Унитарное государство — власть сконцентрирована на национальном уровне. Местные органы действуют по делегированию центра и могут быть реорганизованы или упразднены. Примеры: Франция, Япония, Великобритания. Федерация — власть конституционно разделена между федеральным центром и субъектами федерации. Субъекты обладают собственными полномочиями, которые центр не может отменить в одностороннем порядке. Примеры: США, Германия, Россия, Швейцария. Конфедерация — союз суверенных государств с минимальной центральной властью. Редкая и обычно неустойчивая форма. Исторические примеры: Священная Римская империя, США до 1787 года. Многоуровневое управление (multilevel governance) — современная концепция, признающая множественность уровней и акторов управления: наднациональный (ЕС), национальный, региональный, местный, негосударственные организации. Экономическая теория федерализма Экономисты анализируют оптимальное распределение функций между уровнями власти: Теорема о децентрализации (Оутс). При отсутствии экстерналий и экономии от масштаба децентрализованное предоставление общественных благ эффективнее централизованного. Логика: местные власти лучше знают местные предпочтения. Голосование ногами (Тибу). Если граждане могут переезжать между юрисдикциями, конкуренция между местными властями ведёт к эффективному предоставлению услуг. Люди выбирают юрисдикцию с предпочитаемым набором услуг и налогов. Аргументы за централизацию: Экстерналии. Если действия одной юрисдикции влияют на другие (загрязнение реки, пересекающей границы), нужна координация на высшем уровне. Экономия от масштаба. Некоторые блага эффективнее предоставлять централизованно: оборона, денежная система. Перераспределение. Если богатые могут переехать от высоких налогов, перераспределение должно быть централизовано. Единые стандарты. Базовые права и минимальные стандарты требуют национального уровня. Аргументы за децентрализацию: Информация. Местные власти лучше знают местные условия и предпочтения. Подотчётность. Проще контролировать местную власть, чем далёкий центр. Инновации. Множество юрисдикций — «лаборатория демократии», где можно экспериментировать. Конкуренция. Соперничество между юрисдикциями дисциплинирует власть. Фискальный федерализм Распределение налоговых и расходных полномочий — ключевой вопрос: Распределение расходов. Общий принцип: функция должна выполняться на самом низком уровне, способном её эффективно осуществить (субсидиарность). Оборона — центр, местное благоустройство — муниципалитет, образование — спорно. Распределение налогов. Мобильные налоговые базы (капитал, квалифицированный труд) должны облагаться на национальном уровне, иначе будет «гонка ко дну». Немобильные (недвижимость) — на местном. Вертикальный дисбаланс. Часто расходные полномочия регионов превышают их налоговые возможности. Это требует трансфертов из центра — межбюджетных отношений. Горизонтальный дисбаланс. Регионы различаются по богатству. Выравнивающие трансферты сглаживают различия, но могут подрывать стимулы. Политическая экономия федерализма За экономическими аргументами стоят политические интересы: Федерализм как защита от тирании. Разделение власти по вертикали дополняет горизонтальное разделение. Федерализм — гарантия от концентрации власти. Федерализм как accommodation. В многоэтничных обществах федерализм может удерживать государство вместе, давая меньшинствам автономию. Бельгия, Швейцария, Индия — примеры. Сецессия. Но федерализм может и способствовать распаду — давая регионам инструменты для мобилизации против центра. СССР, Югославия, Чехословакия распались по федеральным швам. Мягкие бюджетные ограничения. Если регионы ожидают помощи центра в случае проблем, они не имеют стимулов к финансовой дисциплине. Долговые кризисы субнациональных образований — распространённая проблема. Современные тенденции Новый регионализм. Во многих унитарных государствах идёт децентрализация: Испания, Великобритания, Италия, Франция. Регионы получают больше полномочий. Наднациональная интеграция. ЕС — уникальный эксперимент многоуровневого управления. Часть суверенитета передана на наднациональный уровень. Глокализация. Одновременное усиление глобального и местного уровней за счёт национального. Города и регионы выходят на международную арену напрямую. Сети и governance. Формальные уровни власти дополняются сетями негосударственных акторов, публично-частными партнёрствами, транснациональными режимами. Практические выводы Оптимальное распределение власти зависит от контекста: Нет универсального рецепта. Правильная степень централизации/децентрализации зависит от размера страны, разнообразия, исторического наследия, политической культуры. Важна сочетаемость. Расходные и налоговые полномочия должны быть согласованы. Ответственность без ресурсов неэффективна. Нужны механизмы координации. Многоуровневое управление требует институтов для разрешения конфликтов и координации между уровнями.