Федерализм и многоуровневое управление

Федерализм и многоуровневое управление

Федерализм и многоуровневое управление Федерализм — система государственного устройства, при которой власть разделена между центральным правительством и региональными единицами (штатами, провинциями, землями), причём каждый уровень обладает собственными полномочиями, закреплёнными конституционно. Федерализм и более широкое понятие многоуровневого управления имеют глубокие экономические последствия и являются важной темой политэкономии. Типы территориального устройства Государства различаются по степени децентрализации: Унитарное государство — власть сосредоточена в центре; местные органы — подразделения центрального правительства, чьи полномочия могут быть изменены обычным законом. Примеры: Франция, Япония, большинство постсоветских государств. Федерация — полномочия разделены между центром и субъектами федерации; это разделение защищено конституцией и не может быть изменено в одностороннем порядке. Примеры: США, Германия, Австралия, Канада, Россия, Индия, Бразилия. Конфедерация — союз суверенных государств, делегирующих часть полномочий общим органам, но сохраняющих право выхода. Исторические примеры: Швейцарская конфедерация до 1848 года, Германский союз 1815–1866 годов. Европейский союз сочетает элементы федерации и конфедерации. Деволюция — передача полномочий от центра регионам в унитарном государстве. Пример: деволюция в Великобритании (создание парламентов Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии) или регионализация в Испании и Италии. Экономические аргументы за децентрализацию Теорема Оутса. В классической работе Уоллес Оутс показал: если предпочтения граждан различаются между регионами, децентрализованное предоставление общественных благ повышает благосостояние. Централизованное решение, одинаковое для всех, не учитывает местных предпочтений. «Голосование ногами» (Тибу). Чарльз Тибу предложил модель, где граждане «голосуют ногами», выбирая юрисдикцию с подходящим сочетанием налогов и услуг. Конкуренция между юрисдикциями создаёт давление на эффективность. Плохо управляемые регионы теряют население и налоговую базу. Лаборатории демократии. Регионы могут экспериментировать с политикой. Успешные эксперименты распространяются, неуспешные — отбраковываются. Федерализм — механизм институционального обучения. Сдержки и противовесы. Федерализм ограничивает центральную власть, создавая дополнительные точки вето. Это защищает от тирании и «хищнического» государства. Экономические аргументы против децентрализации Экономия от масштаба. Многие общественные блага (оборона, макроэкономическая стабилизация, крупная инфраструктура) эффективнее предоставляются на национальном уровне. Экстерналии. Политика одного региона может иметь последствия для других. Загрязнение пересекает границы; «бегство к дну» (race to the bottom) — снижение налогов и регулирования для привлечения бизнеса — может подорвать общественные блага. Неравенство между регионами. Децентрализация может усилить территориальное неравенство. Богатые регионы обеспечивают лучшие услуги; бедные — худшие. Федеральные трансферты смягчают, но не устраняют неравенство. Слабость местного управления. Местные элиты могут быть более коррумпированы и менее подотчётны, чем центральные. «Захват» местной власти олигархами — реальная проблема в развивающихся странах. Фискальный федерализм Фискальный федерализм — раздел экономики, изучающий распределение налоговых и расходных полномочий между уровнями власти: Принцип субсидиарности: полномочия должны осуществляться на самом низком уровне, способном их эффективно выполнять. Этот принцип закреплён в договорах ЕС. Распределение налогов. Мобильные налоговые базы (капитал, высокодоходные индивиды) лучше облагать на центральном уровне; немобильные (недвижимость) — на местном. Иначе налоговая конкуренция подорвёт сбор. Вертикальный дисбаланс. Часто расходные полномочия децентрализованы сильнее, чем налоговые. Регионы зависят от трансфертов центра, что создаёт проблемы подотчётности и «мягкого бюджетного ограничения». Горизонтальные трансферты. Выравнивающие трансферты от богатых регионов к бедным обеспечивают минимальный уровень услуг повсюду, но могут ослаблять стимулы к развитию. Политическая экономия федерализма Федерализм — не только вопрос эффективности, но и политики: Управление многообразием. Федерализм часто используется для управления этническим, лингвистическим, религиозным разнообразием. Предоставление автономии регионам с особой идентичностью может предотвратить сецессию (Бельгия, Швейцария, Канада). Однако федерализм может и укрепить региональные идентичности, создав основу для сепаратизма (Каталония, Квебек, Шотландия). Кто получает что? Распределение полномочий — результат политической борьбы. Центр стремится сохранить контроль; регионы — расширить автономию. Ресурсные регионы хотят оставлять больше доходов; бедные — получать трансферты. Стабильность федераций. Федерации могут распадаться (СССР, Югославия, Чехословакия) или консолидироваться (ЕС). Факторы устойчивости: сбалансированность федеральной структуры, механизмы разрешения конфликтов, межрегиональная мобильность, общая идентичность. Многоуровневое управление в ЕС Европейский союз — уникальный пример многоуровневого управления: Supranational уровень. Институты ЕС (Комиссия, Парламент, Суд) обладают полномочиями, делегированными государствами-членами. Законодательство ЕС имеет прямое действие и верховенство над национальным правом в сферах компетенции ЕС. Национальный уровень. Государства-члены сохраняют суверенитет в большинстве областей и остаются ключевыми акторами. Субнациональный уровень. Регионы всё активнее участвуют в управлении ЕС. Комитет регионов, региональные представительства в Брюсселе, структурные фонды создают «Европу регионов». ЕС демонстрирует возможности и проблемы многоуровневого управления: координация между уровнями сложна; демократическая подотчётность размыта; но система позволяет управлять разнообразием и обеспечивать интеграцию.