Бюрократия и провалы государства

Бюрократия и провалы государства

Бюрократия и провалы государства Государство — не абстрактный благонамеренный агент, а совокупность организаций с собственными интересами. Бюрократия — главный инструмент государственной власти — имеет свою логику, которая не всегда совпадает с общественным благом. Экономическая теория бюрократии Уильям Нисканен предложил модель бюрократии как максимизатора бюджета: Предпосылки модели: Бюрократы максимизируют бюджет своего ведомства Бюджет ассоциируется с престижем, властью, зарплатой, возможностями Бюрократы обладают информационным преимуществом перед политиками Политики не могут эффективно контролировать бюрократию Результат: бюрократия производит больше, чем оптимально, и по завышенным ценам. Государственный сектор систематически раздут. Уточнения модели: Бюрократы могут максимизировать не бюджет, а дискреционный бюджет (то, что можно потратить свободно) Бюрократы ценят спокойную жизнь, что ведёт к избеганию рисков и инноваций Карьерные стимулы влияют на поведение Principal-agent проблема Бюрократия — классический пример проблемы «принципал — агент»: Иерархия принципалов: Граждане → политики → высшие чиновники → рядовые бюрократы На каждом уровне — потенциал для отклонения от целей принципала Информационная асимметрия. Бюрократы знают больше о реальных издержках и возможностях, чем их начальники. Они могут использовать это знание в своих интересах. Измерение результатов. Выходы бюрократии часто трудно измерить. Сколько «безопасности» производит полиция? Сколько «справедливости» — суды? Слабые стимулы. Бюрократы защищены от увольнения, их зарплата не связана с результатами. Стимулы к эффективности слабы. Провалы государства По аналогии с «провалами рынка» теория общественного выбора выделяет «провалы государства»: Rent-seeking. Ресурсы отвлекаются от производства на борьбу за политические ренты. Рациональное неведение. Избиратели не контролируют политиков, политика отклоняется от предпочтений большинства. Краткосрочность. Политики ориентированы на избирательный цикл, не на долгосрочные последствия. Бюрократическое раздувание. Государственный сектор больше оптимального. Regulatory capture. Регуляторы работают в интересах регулируемых. Отсутствие обратной связи. Без рыночных сигналов (цен, прибылей) трудно узнать, эффективно ли используются ресурсы. Стимулы в государственном секторе Почему стимулы в госсекторе работают иначе, чем в частном? Отсутствие конкуренции. Государственные органы обычно монополисты. Нет давления конкурентов, заставляющего снижать издержки и улучшать качество. Мягкие бюджетные ограничения. Неэффективные органы не банкротятся. Наоборот, проблемы часто «лечатся» увеличением бюджета. Отсутствие остаточных прав. В частной фирме владелец получает остаточную прибыль — стимул к эффективности. Бюрократ не имеет права на «сэкономленное» — нет стимула экономить. Сложность увольнения. Защита госслужащих от произвольного увольнения (важная для независимости) снижает стимулы к усердию. Карьерные стимулы. Бюрократы озабочены карьерой. Это создаёт стимулы к безопасному, конформистскому поведению, избеганию рисков. Реформы государственного управления Как повысить эффективность бюрократии? New Public Management. Движение 1980–1990-х годов за применение менеджерских методов в госсекторе: измерение результатов, оплата по результатам, конкуренция, аутсорсинг. Приватизация и конкуренция. Передача функций частному сектору, где возможно. Конкуренция между поставщиками услуг (ваучеры в образовании). Агентификация. Выделение агентств с чёткими целями и автономией. Контракты между министерствами и агентствами. Бюджетирование по результатам. Финансирование, привязанное к измеримым результатам, а не к затратам. Электронное правительство. Автоматизация снижает дискрецию и коррупцию, повышает прозрачность. Ограничения реформ Реформы госуправления сталкиваются с препятствиями: Сопротивление бюрократии. Реформы угрожают интересам инсайдеров, которые сопротивляются. Сложность измерения. Многие результаты госсектора трудно измерить. Измерение того, что измеримо, искажает стимулы (teaching to the test). Политизация. Реформы могут использоваться для политических целей — сокращения «неправильных» программ. Транзакционные издержки. Контракты, мониторинг, тендеры — всё это имеет издержки. Иногда иерархия эффективнее рынка. Идеальной бюрократии не существует. Как и с рынком, вопрос не в том, есть ли провалы, а в сравнительной оценке альтернатив.