Regulatory capture: захват регулятора

Regulatory capture: захват регулятора

Regulatory capture: захват регулятора Regulatory capture (захват регулятора) — ситуация, в которой регулирующий орган, созданный для защиты общественных интересов, начинает действовать в интересах регулируемой отрасли. Этот феномен — один из центральных примеров «провала государства» в теории общественного выбора, показывающий, как добрые намерения регулирования могут привести к противоположным результатам. Классическая теория захвата Теория захвата была развита экономистом Джорджем Стиглером в статье «Теория экономического регулирования» (1971). Стиглер показал, что регулирование — не просто ответ на «провалы рынка», а продукт, на который есть спрос и предложение. Отрасли «требуют» регулирования, когда оно может принести им выгоду (ограничение конкуренции, барьеры входа, субсидии). Ключевой тезис: регулирование, как правило, приобретается отраслью и создаётся и управляется преимущественно в её интересах. Механизмы захвата Как происходит захват регулятора? Информационная асимметрия. Регулируемая отрасль обладает специализированными знаниями, которых нет у регулятора. Регулятор зависит от информации, предоставляемой отраслью, что даёт отрасли возможность манипулировать решениями. Ресурсное преимущество. Отрасль располагает ресурсами для лоббирования: деньгами, персоналом, экспертизой. Потребители и широкая публика рассеяны и неорганизованы. Как показал Олсон, концентрированные интересы побеждают рассеянные. Вращающиеся двери. Персонал перемещается между регулятором и отраслью. Чиновники регулятора рассчитывают на будущую карьеру в отрасли и стараются не портить отношения с потенциальными работодателями. Бывшие представители отрасли, пришедшие в регулятор, приносят с собой отраслевую перспективу. Культурная близость. Регуляторы и представители отрасли общаются, посещают одни конференции, разделяют профессиональную культуру. Формируется «эпистемное сообщество» с общими взглядами на проблемы и решения. Политическое давление. Отрасль оказывает давление через политиков: финансирует кампании, лоббирует назначения в регулирующие органы, угрожает закрытием предприятий и увольнениями. Примеры захвата Захват регулятора документирован в многочисленных случаях: Финансовое регулирование перед кризисом 2008 года. Регуляторы — SEC, ФРС, OCC — не предотвратили накопление рисков в финансовой системе. Комиссия по расследованию финансового кризиса отметила «захват» регуляторов банковской отраслью: вращающиеся двери, идеологическое сближение (вера в эффективность саморегулирования), противодействие ужесточению правил. Авиационная безопасность. Катастрофы Boeing 737 MAX (2018–2019) выявили проблемы в FAA (Федеральной авиационной администрации США). Регулятор делегировал функции сертификации самому Boeing, принимал оценки производителя на веру, не имел ресурсов для независимой проверки. Нефтегазовая отрасль. Служба по управлению минеральными ресурсами США (MMS) перед катастрофой Deepwater Horizon (2010) была известна близкими отношениями с нефтяными компаниями. Сотрудники получали подарки, принимали приглашения на охоту и рыбалку, переходили на работу в отрасль. Телекоммуникации. FCC (Федеральная комиссия по связи) неоднократно критиковалась за решения в пользу крупных телекоммуникационных компаний: разрешение слияний, ослабление правил сетевой нейтральности. Формы захвата Исследователи выделяют разные формы захвата: Материальный захват — прямой подкуп, личная выгода чиновников. Это наиболее грубая форма, граничащая с коррупцией. Культурный (когнитивный) захват — регулятор интернализирует мировоззрение отрасли. Не осознавая этого, чиновники начинают видеть мир глазами регулируемых, принимать их определение проблем и решений. Это более тонкая и распространённая форма. Политический захват — отрасль контролирует политиков, которые, в свою очередь, контролируют назначения и бюджет регулятора. Противодействие захвату Как предотвратить или ограничить захват регулятора? Институциональный дизайн. Разделение функций между несколькими агентствами, обязательное представительство потребителей в советах, ротация персонала, ограничения на «вращающиеся двери» (запрет работать в отрасли в течение нескольких лет после ухода из регулятора). Прозрачность. Публичность решений, обязательное раскрытие контактов с отраслью, открытые слушания позволяют контролировать регулятора извне. Участие общественности. Формальные механизмы участия потребительских организаций, НКО, широкой публики в регуляторном процессе. Однако ресурсный дисбаланс остаётся проблемой. Финансирование и независимость. Достаточное финансирование позволяет регулятору нанимать квалифицированный персонал и проводить независимые исследования, не полагаясь на информацию отрасли. Альтернативы регулированию. Иногда лучший способ избежать захвата — минимизировать регулирование. Либертарианские критики утверждают, что регулирование неизбежно захватывается и конкуренция на рынке — лучшая защита потребителей. Критика теории захвата Теория захвата не лишена критики: Чрезмерное обобщение. Не все регуляторы захвачены. Некоторые эффективно защищают общественные интересы, особенно в сферах с организованными группами потребителей или сильным общественным вниманием. Игнорирование других провалов. Захват — не единственная проблема регулирования. Бюрократическая инерция, некомпетентность, противоречивые мандаты также ведут к провалам. Нормативная неоднозначность. Что считать «общественным интересом»? Интересы отрасли и общества могут совпадать. Успешная отрасль создаёт рабочие места и налоги. Линия между легитимным представительством интересов и захватом размыта. Тем не менее теория захвата — важный инструмент для понимания реальной политики регулирования, напоминающий о необходимости скептического отношения к благим намерениям государственного вмешательства.